水属于谁——中国水权历程
在古代中国,由于水利设施多是政府兴修,水的分配权自然掌握在国家手中。即使清代在陕西关中地区出现用水户自行买卖水权的现象,但国家始终没有承认水权交易的合法性。
从新中国成立到改革开放前,由于水资源相对丰富,我国确立了公共水权的基本原则,即自由取用为主。
1949年11月,水利部就提出:“所有河流湖泊均为国家资源,为人民公有,应由水利部及各级水利行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业,均须先行向水利机关申请取得水权——水之使用权和受益权。”
正是这一“国家所有”的模糊规定,使得水权问题也变成了一个模糊的问题。一个最浅显的问题是:一条河,沿途的各个地方都要用水,水到底属于谁?
1954年,国家计委组织编制黄河流域综合利用规划,首次对黄河水资源进行分配。但因为缺乏实施机制,这一计划最后胎死腹中。
在黄河上游和下游河段,有关省区只好在私下里达成了饮水的分配比例。如在1959-1961年间,河南、山东、河北三省达成协议,枯水季节按2∶2∶1的比例引水。
1987年,国务院批准《黄河可供水量分配方案》,将当时黄河水的一大半分配给流域内的省区。要求沿黄河各省区制定各自的用水计划。它至今仍是各省区调配水资源的基础。
1988年的春天,中国第一部水事大法《中华人民共和国水法》正式出台,由此确定了一系列水资源管理基本制度。
特别在没有建立水量分配的实施机制的情况下,分水方案难以有效落实。个别省份违规超采的问题突出,无法解决地区之间的争水矛盾。20世纪90年代,黄河甚至还因此而断流。
1999年,黄河水利委员会正式实施对流域水资源的统一调度,并成立专门的调度部门——水利部黄河水利委员会。引黄各省每年申报用水需求,水利部审批后,报国家计委备案。
2001年,水资源的稀缺迫使位于浙中盆地的义乌在2001年出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5000万立方米水资源的永久使用权。这也促成了中国史上的第一宗水权交易协议。与此同时,甘肃张掖、四川绵阳、辽宁大连等地区也开始了水权交易的试点。
叫好者认为此举打破了行政垄断水权分配的传统,开市场配置水资源的先河。但反对者则认为这不过是水利部门的异地供水罢了,转让并无法律依据,且有违国家制度。
官方意义上的水权制度的确立始于2005年1月11日,水利部下发《水权制度建设框架》,此文件亦被称为开展水权制度建设的指导性文件。按照该框架的构想,国家拥有水资源的所有权,而水资源的所有权则被分配到用水户,用水户可以用分配到的初始水权进行转让和交易。
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